Até onde vai o poder do presidente na criação e extinção de órgãos?

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A proposta de emenda à Constituição (PEC) da primeira primeira fase da reforma administrativa entregue pelo governo ao Congresso na quinta (3) amplia os poderes do presidente, permitindo que ele mude a estrutura do Executivo sem aval do Congresso. Se aprovado o texto, Jair Bolsonaro poderá extinguir um órgão inteiro em uma canetada.

A medida divide opiniões e pode ser entendida como uma provocação a princípios constitucionais. Causa especial preocupação em autarquias e fundações que já foram alvo de críticas do presidente e de seus aliados, como o Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis), o ICMBio (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade) e o Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária).

O único critério para as alterações na estrutura do Executivo é que não haja aumento da despesa pública.

O Ministério da Economia argumenta que a alteração na regra proporcionará “agilidade na adequação de estruturas e cargos para melhoria na prestação de serviços públicos à sociedade”. Alega-se ainda que o processo para mudanças é moroso por precisar passar pelo crivo do poder Legislativo. “Há pouca autonomia na reorganização de cargos e órgãos. O processo é complexo e moroso como resposta às necessidades urgentes e de interesse público”, justifica a pasta.

Secretário especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, Caio Mário Paes de Andrade cita o trâmite legal como entrave. “Se o chefe do Executivo quer fundir duas autarquias que têm funções similares, ele precisa enviar ao Congresso um projeto de lei. Se o presidente quer mudar o nome de um ministério, ele precisa de aprovação de um projeto de lei”, aponta.

“Alterações de estrutura e organização passam por uma situação de tamanha rigidez que até situações prosaicas, como a mudança de um nome, precisam ser tratadas na forma de um projeto de lei”, acrescentou. 

Entram nesse escopo, além da criação e fechamento de vagas de trabalho, a extinção de funções e gratificações, a reorganização de autarquias e fundações, reorganização de cargos do Executivo, assim como a transformação de cargos que estiverem vagos, desde que mantida a mesma natureza e vínculo. Na prática, se existe um cargo vago com salário de R$ 10 mil, por exemplo, o governo poderá transformá-lo em quatro vagas com salários de R$ 2,5 mil, sem que o Congresso tenha que opinar.

Outro exemplo de trâmite que deixará de existir é o da tradicional medida provisória com o redesenho da Esplanada enviada sempre que um governo se inicia. No caso do governo Bolsonaro, foi editada no primeiro dia de sua gestão uma MP que diminui a quantidade de ministérios – passou de 29 para 22. O trâmite dessa MP só foi concluído em junho, seis meses depois do texto enviado ao Congresso.

Nesse período, a proposta de Bolsonaro sofreu ajustes na Câmara e no Senado. Se a PEC da reforma administrativa já estivesse em vigor, o Coaf (Conselho de Controle de Atividades Financeiras) teria ficado no Ministério da Justiça, como foi proposto no texto do governo. No Legislativo, houve uma alteração e ele foi acomodado no Ministério da Economia. Dois meses após a confirmação do Coaf na Encomia, Bolsonaro editou uma nova medida provisória que mudou seu nome para Unidade de Inteligência Financeira, e o transferiu para o Banco Central.

Vale ressaltar que o Coaf passou por todo esse processo de mudança ao mesmo tempo em que o órgão ganhou protagonismo por causa do caso Queiroz. Foi com base em relatórios de inteligência financeira elaborados pelo órgão que foi identificada a movimentação financeira atípica na conta de Fabrício Queiroz, ex-assessor de Flávio Bolsonaro, filho do presidente e hoje senador. Também no meio ano passado, Bolsonaro demonstrou insatisfação com o então comandante do órgão, Roberto Leonel. Ele deixou o cargo em agosto do ano passado.

De acordo com o especialista em direito constitucional Acácio Miranda da Silva Filho, a participação do Legislativo nesse redesenho da máquina pública faz parte da sua função fiscalizatória. “Um dos princípios do nosso sistema constitucional de ‘checks and balances’ – sistema de freios e contrapesos – indica que cada um dos três Poderes tem suas funções típicas e atípicas e cabe principalmente ao poder Legislativo fiscalizar o Executivo, enquanto o Judiciário trabalha como guardião da Constituição.”

Segundo ele, dentro dessas funções fiscalizatórias, a criação ou extinção de cargos e funções dependem de um projeto de lei aprovado pelo Legislativo “para que não sirva como retaliação por parte do chefe do poder Executivo em relação àquela carreira especificamente e também para que haja uma análise das razões que levaram à extinção dessa carreira”.

“Quando falamos que caberia ao presidente, através de decreto, extinguir determinados cargos e carreiras, a gente de uma forma ou de outra acaba centralizando um poder nas mãos do presidente da República, e, a partir desse poder, ele pode retaliar determinadas carreiras e tomar determinadas atitudes que terão efeitos políticos independentemente de qualquer justificativa. Por isso, esse projeto, do ponto de vista da Constituição, é incompatível com ela.”

“Quando falamos que caberia ao presidente, através de decreto, extinguir determinados cargos e carreiras, a gente acaba centralizando um poder nas mãos do presidente da República, e, a partir desse poder, ele pode retaliar determinadas carreiras”, Acácio Miranda da Silva Filho, especialista em direito constitucional.

Coordenador da frente parlamentar da reforma administrativa, deputado Tiago Mitraud (Novo-MG), por outro lado, defende o dispositivo. “Essa necessidade de esse tipo de detalhe da organização interna de um Poder ter que passar pelo Legislativo cria um processo bastante desnecessário. Acho que cada Poder tem que ter capacidade de se organizar e de poder tomar decisões necessárias sobre como ele vai funcionar”, disse ao HuffPost. Para ele, onde o órgão vai ficar é uma decisão do chefe do Poder. “O que o Congresso tem que garantir é que aquela função constitucional seja exercida.”

Na avaliação do parlamentar, hoje existe uma estrutura no papel de como o governo deveria funcionar e outra na prática, “porque é tão burocrático fazer modificações que elas são feitas informalmente”. “Não acho que a medida é inconstitucional. Tem advogados que já avaliaram essa parte. Tem um pouco de descrédito por causa do atual presidente, mas a gente tem que entender que é essa medida que vai funcionar para todos os governos e todos vão se beneficiar de não ter que lidar com essa burocracia.”

Segundo Mitraud, “se houver abuso ou ineficiência”, o Legislativo, então, deve exercer “seu poder de fiscalização”.

Reforma poupa elite do funcionalismo

Além das incertezas políticas, o aguardado texto não agradou completamente nem os que defendem há anos das mudanças dentro do funcionalismo público, como o fim da estabilidade para todas as funções. Conforme especialistas ouvidos pela reportagem, da forma como foi elaborada, fatiada e sem detalhamentos de carreiras ou financeiros, o texto traz instabilidade para o funcionalismo, privilegia o alto escalão dos servidores e pode passar um “cheque em branco” para o presidente, pois permite que acabe com órgãos do Executivo sem o aval do Parlamento.

A reforma, uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição) que precisa passar pela Câmara e também pelo Senado, abrange, em tese, funcionários públicos em todas as esferas, ou seja, atualmente cerca de 11,4 milhões de pessoas, mas não valerá para os atuais ocupantes dos cargos, apenas para os que entrarem nas carreiras. Apesar do discurso liberal e de corte de privilégios, o Governo Bolsonaro preferiu não comprar a briga com o atual quadro.

A proposta não fala nada sobre cumprimento do teto salarial para servidores, uma regra sempre desrespeitada, e também poupou das mudanças os militares e representantes das carreiras do topo do funcionalismo público, como deputados, senadores, juízes, promotores, procuradores e desembargadores. A justificativa dada por técnicos da Economia é que os militares não são considerados servidores públicos e já tiveram suas alterações no regime alterada em recente reforma enviada ao Legislativo. Sobre os demais funcionários, afirmaram que eles são membros dos seus Poderes, e não servidores. Portanto, caberia ao próprio Poder apresentar suas reformas.

O argumento é questionado por opositores. “Essa reforma administrativa aprofunda desigualdades e não reduz os gastos públicos, não toca nos privilégios. Se o Parlamento quer fazer alguma mudança, tem primeiro dar o exemplo”, diz o líder da oposição ao Governo no Senado, Randolfe Rodrigues (REDE-AP).

Na apresentação que detalhou a PEC, os técnicos do Governo informaram que a preocupação do Executivo é financeira, mas não detalharam o tamanho da economia com as alterações legislativas. Afirmaram que isso viria em uma segunda etapa, quando medidas complementares fossem enviadas. Pelo que chegou ao Legislativo, as alterações só valem para novos servidores, não para os atuais.

A proposta estava pronta havia dez meses, mas o presidente estava reticente em enviá-la por entender que entraria em confronto com uma boa parte da população. Ainda assim, não a enviou por completo. O Ministério da Economia disse que outras duas fases devem ser mandadas nos próximos meses, de maneira fatiada, assim que as discussões começarem a avançar no Legislativo.

Para especialistas ouvidos pela reportagem, faltou o Governo estabelecer um diagnóstico sobre o funcionalismo público e intensificar o debate com as carreiras antes de se enviar a sua PEC. “É uma reforma muito abstrata”, ponderou a professora e coordenadora do Núcleo de Estudos da Burocracia da Fundação Getulio Vargas, Gabriela Lotta. “O Governo não conseguiu dimensionar o impacto orçamentário nem demonstrar em que medida essa proposta vai melhorar o serviço público”, complementou o presidente do Fórum Nacional Permanente das Carreiras Típicas de Estado (Fonacate), o auditor Rudinei Marques.

Para a professora Lotta, quando os detalhes não são apresentados, passa-se um “cheque em branco para o presidente fazer o que bem entender”. A proposta acaba com o regime jurídico único dos servidores e cria cinco distintos. Também prevê a manutenção da estabilidade apenas para carreiras de Estado, ainda que não defina quais seriam essas carreiras. Na prática, quem não for da carreira de Estado não tem a garantia de emprego. “No Ministério das Relações Exteriores, todos os funcionários são estáveis. Do agente de portaria até o diplomata. Isso não faz sentido”, afirmou o secretário-adjunto de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, Gleisson Rubin. Lotta questiona: “Ele não detalha, por exemplo, quais são as carreiras de Estado. Só dizem que elas existem. Mas quem deveria definir quais são essas carreiras é o Congresso, não o Executivo”, afirma Lotta.

O representante da Fonacate, Marques, por sua vez, diz que, se aprovada da maneira que está, a reforma vai ajudar na precarização do trabalho público. “Do jeito que está, os funcionários do Ibama, da Receita Federal, da Polícia Federal, dos órgãos de controle não teriam a estabilidade adequada para exercerem suas funções”, afirmou. E completou: “Teríamos muita interferência e um serviço público aparelhado para atender determinados interesses políticos e pessoais”.

Daniel Ortega, especialista sênior para o setor público do Banco Mundial, diz que a reforma apresentada por Bolsonaro toca em quatro pilares fundamentais para qualquer mudança na área: fiscal, flexibilidade das contratações, gestão das carreiras e a avaliação de desempenhos. “São temas complexos para se debater porque tem muitas partes interessadas”, aponta.

Ortega, contudo, diz que o Governo tem de tomar o cuidado para não transformar os servidores públicos em vilões da máquina pública. “Quando se valoriza o trabalho do servidor público, se tem um impacto diretamente na prestação de serviços que todos os brasileiros recebem. Eles não podem ser vistos só como uma questão fiscal”. No ano passado, o Banco Mundial apresentou um estudo para o Planalto que tinha como objetivo embasar a reforma.

Só no âmbito federal, a folha de servidores representa o segundo maior gasto da União, 337,3 bilhões de reais, ou 22% do orçamento anual. Fica atrás apenas dos gastos com Previdência Social. Ainda assim, a distribuição é muito desigual, com servidores federais ganhando bem mais, na média, que os municipais, por exemplo. Apesar dos discursos de que há uma profusão de servidores, os dados mais recentes da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) mostram que o Brasil tem 12% de sua força de trabalho no poder público. A média dos 32 países pesquisados por esse organismo internacional é de 21%. No topo, está a Dinamarca, com 35% e, na base, a Colômbia, com 4%. Os dados são de 2015.

O texto agora entra na batalha de lobbies do Congresso. Mesmo com a pressa em se aprovar a PEC, há dois cenários que dificultam a sua rápida tramitação: a pandemia que faz com que as sessões sejam virtuais, o que dificulta a realização de audiências públicas, e as eleições municipais, quando boa parte dos deputados e senadores se ausentam das sessões para se dedicarem a campanhas eleitorais próprias ou de seus aliados. Entre os servidores públicos, a conta é que a proposta deve ser votada só no ano que vem.

Desigualdade no serviço público

A proposta de reforma administrativa, com novas regras para contratar, remunerar e promover servidores públicos é um debate no qual uma posição aparece com frequência: a de que servidores no Brasil ganham demais e têm privilégios.

O argumento já foi usado pelo próprio ministro da Economia, Paulo Guedes. Em fevereiro, durante uma palestra, ele comparou os servidores a "parasitas" que se aproveitavam do Estado, o "hospedeiro". Após a reação de funcionários públicos, ele pediu desculpas e disse que havia se expressado mal.

É verdade que há servidores, como alguns juízes e membros do Ministério Público, que conseguem ter holerites de mais de R$ 100 mil por mês, acima do teto constitucional. E que, em média, um servidor do governo federal ganha bem mais do que um trabalhador semelhante na iniciativa privada.

Mas um olhar detalhado sobre o funcionalismo público, que emprega 11,4 milhões de pessoas, revela um universo tão discrepante como o próprio Brasil — um dos países mais desiguais do mundo.

Uma maneira de medir essa desigualdade é comparar o salário médio dos servidores de cada um dos três poderes. O holerite médio de um servidor do Executivo é de R$ 3,9 mil, equivalente a 65% do salário médio de R$ 6 mil de um funcionário do Legislativo, que por sua vez é metade do salário médio de R$ 12 mil de um servidor do Judiciário.

O desequilíbrio também se expressa entre os níveis da federação: servidores municipais têm salário médio de R$ 2,9 mil, 57% do holerite de R$ 5 mil de um servidor estadual, que por sua vez equivale a 55% do salário médio de R$ 9,2 mil de um servidor federal.

Os dados são de 2017 e foram organizados pelo Atlas do Estado Brasileiro, feito pelo Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada).

Também há desigualdade entre gêneros, com mulheres ocupando postos de menor salário que os homens. E desigualdades dentro de um mesmo órgão, com servidores com o mesmo tempo de casa e desempenhando funções semelhantes ganhando salários diferentes, devido a falhas no desenho e gestão das carreiras.

"O Estado representa a sociedade, e em qualquer lugar do mundo é difícil ter uma administração pública distinta da sociedade", afirma a professora Gabriela Lotta, coordenadora do Núcleo de Estudos da Burocracia da FGV.

O tamanho de cada faixa salarial

No Executivo, por exemplo, 48% dos funcionários públicos ganham até R$ 2,5 mil por mês, enquanto no Judiciário 4,2% recebem mais de R$ 30 mil. No nível municipal, 61% dos servidores estão na faixa salarial de até R$ 2,5 mil.

Em 2017, mulheres tinham uma remuneração em média 14% menor do que os homens no Executivo federal civil e no Legislativo, e 7% menor no Judiciário.

Nas funções de confiança do governo federal, conhecidas pela sigla DAS, mulheres ocupavam naquele ano apenas 16,7% dos cargos de nível mais alto, os DAS-6, e 24% do segundo nível mais alto, o DAS-5.

"As mulheres estão no executivo municipal, trabalhando com saúde e educação, onde se ganha menos. E os homens no Judiciário e no Legislativo federal. Há várias camadas da desigualdade", diz Lotta.

Felix Lopez, pesquisador do Ipea e coordenador do Atlas do Estado Brasileiro, afirma que a disparidade salarial entre os dois gêneros se manteve praticamente estável de 1986 a 2018 no funcionalismo.

Motivos da desigualdade

O padrão salarial discrepante entre os níveis da federação e os três poderes é resultado de fatores históricos e econômicos, além da influência política de cada categoria para conquistar aumentos.

Getúlio Vargas, que presidiu o Brasil por 18 anos entre as décadas de 1930 a 1950, foi quem decidiu criar ilhas de excelência no serviço público federal, contratando pessoas com altos salários, um modelo que se mantém até hoje, segundo Lotta. "Há uma tendência de a burocracia de querer se reproduzir, como um ciclo que se autoalimenta", diz.

Decisões políticas mais recentes reforçaram esse quadro. No primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva, decidiu-se estruturar um quadro de gestores públicos muito qualificados. A remuneração dessa categoria foi elevada de, em média, R$ 4 mil, para quase R$ 20 mil, e novos concursos abertos para prover os cargos.

"Temos cerca de mil gestores nessa categoria, que são ótimos, mas são só mil. Não se resolvem os problemas criando uma ou duas categorias sem pensar num sistema mais geral para melhorar a burocracia. Não adianta ter metade dos servidores ganhando muito mal e meia dúzia de iluminados. Não vão conseguir mudar", afirma.

A capacidade financeira de cada ente federativo também importa. Na divisão dos tributos arrecadados em todo o país, a máquina federal fica com a maior parte, o que permite a ela pagar salários mais altos. Já os municípios têm menos recursos para se manter e pagar servidores.

Como resultado, há carreiras semelhantes com salários díspares. Um gestor público do governo de São Paulo recebe em torno de R$ 6 mil, enquanto um gestor público do governo federal pode ganhar mais de R$ 25 mil, diz Lotta.

Apesar de pagar os piores salários, foi nos municípios que houve a maior expansão da burocracia nos últimos anos, "principalmente para expandir os serviços de educação, saúde e assistência social e prover direitos previstos na Constituição", afirma Lopez, do Ipea.

Entre os poderes, o Judiciário é o que teve os maiores ganhos nos últimos 30 anos. Em 1992, a remuneração média de um servidor da Justiça era apenas 5% superior à de um funcionário do Executivo. Em 2017, era o dobro.

"O Judiciário é composto por um grupo social com muito poder, uma elite financeira, intelectual e política, que consegue mais espaço para barganhar e reivindicar. Na disputa para aumentar seus salários, quem tem poder ganha", afirma Lotta. Às vezes usando estratégias "problemáticas", como o pagamento de auxílio moradia para quem já tem casa própria, complementa a pesquisadora da FGV.

"Somos uma sociedade que aceita muito a desigualdade, e o problema é que se naturalizam essas diferenças como se fossem devido a mérito, o que é falacioso”, afirma.

Já a desigualdade de gênero e racial no serviço público está ligada ao modelo de seleção, diz a professora da FGV. Concursos baseados somente no mérito são um "processo desigual de acesso", diz.

"É a mesma lógica do vestibular. As pessoas carregam desigualdades prévias, a menos que haja políticas afirmativas", afirma, lembrando que houve esforços recentes para adotar cotas em concursos.

A diferença salarial entre os servidores públicos e os funcionários da iniciativa privada, já levando em conta fatores como educação, gênero, local e função, também varia entre os entes da federação, segundo cálculo do Banco Mundial.

Para os servidores municipais, não há praticamente nenhuma diferença salarial em relação aos trabalhadores da iniciativa privada. Já os servidores estaduais ganham em média 36% a mais do que os funcionários de empresas privadas, enquanto os servidores federais têm um prêmio salarial de 96%.

Em média, o servidor brasileiro ganha 19% a mais que um trabalhador da iniciativa privada, diferença abaixo da média de 53 países pesquisados pelo Banco Mundial.

Reformas para melhorar a distribuição

Uma proposta de fácil execução para reduzir a desigualdade entre os servidores seria aplicar o teto constitucional a todos eles, que é a remuneração dos ministros do Supremo Tribunal Federal, hoje em R$ 39,2 mil. A regra está prevista na Constituição, mas ainda não foi regulamentada.

"Seria uma medida simples e bastante saneadora. Transformaria como se vê a remuneração do setor público", diz Lopez.

Daniel Ortega, especialista em setor público do Banco Mundial e autor do estudo da instituição sobre o Brasil, considera importante também reduzir o número de carreiras na burocracia — apenas no governo federal, são mais de 300 variações, o que prejudica a gestão de recursos humanos e a equivalência salarial entre pessoas que executam trabalho semelhante.

Ele também propõe reduzir os salários iniciais de entrada no serviço público federal, para permitir que a progressão na carreira ocorra de forma mais lenta e premie os que apresentarem melhor desempenho. E dar atenção às diferenças salariais entre diferentes níveis federal, estadual e municipal.

"É importante ter cuidado com as caracterizações. Essa é uma reforma fundamental que teria impacto não só fiscal, mas, se for bem feita, também na qualidade do serviço público", diz.