Semana On

Segunda-Feira 20.set.2021

Ano X - Nº 461

Brasil

Eletrobrás: por que Brasil está dando as costas ao futuro

O que deixou o Brasil à beira de uma crise hídrica histórica?

Postado em 24 de Junho de 2021 - André Moreira Cunha e Andrés Ferrari (Sul21), Nádia Pontes (DW) – Edição Semana On

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Vale a pena abdicar do controle estatal de um setor tão estratégico quanto a produção e distribuição de energia? O projeto que permite a venda da estatal federal do setor coloca este tema em um novo patamar. A Eletrobras é uma holding de capital aberto, que já conta com a participação acionária de investidores privados. Atualmente, é controlada pelo governo federal e responde por 30% da capacidade nacional de energia elétrica e 44% da sua distribuição (Relatório de Administração e Demonstrações Financeiras de 2021). É uma empresa lucrativa, eficiente operacionalmente e que gera 96% da sua energia a partir de fontes renováveis.

A proposta para a sua criação, em 1954, se deu exatamente em função das graves e estruturais deficiências do setor privado em garantir investimentos e a produção de energia necessária para viabilizar a demanda crescente de um país que se urbanizava e industrializava em ritmo acelerado. A partir de 1962, com seu estabelecimento oficial, a Eletrobras se expandiu e se diversificou, tornando-se o eixo central das subsequentes políticas nacionais no setor. A despeito das dificuldades associadas à instabilidade macroeconômica e aos problemas de governança, dificilmente o país teria logrado atingir a sétima posição global em termos de capacidade instalada de energia elétrica, sendo o terceiro maior produtor de eletricidade de origem hidroelétrica (ver – EPE, Anuário Estatístico da Energia Elétrica 2020), sem a capacidade de planejamento, inovação e gestão da Eletrobras. 

A teoria econômica convencional explica a presença ativa do Estado na economia para a provisão de bens públicos – segurança, estabilidade macroeconômica etc. – e a correção de “falhas de mercado”. Assim, por exemplo, quando há monopólios naturais, a solução concorrencial é menos eficiente. Há, nestes casos, custos muito elevados para ampliar o número de empresas que ofertam determinados bens e serviços, dados os elevados investimentos em infraestruturas físicas, como no saneamento, abastecimento de água e energia, serviços de metrôs e trens etc. Nestas condições, para se evitar o abuso do poder monopolistas, o Estado deve atuar por meio da regulação ou da provisão direta do bem ou serviço em tela por meio de entes estatais. O mesmo ocorre diante de externalidades negativas (a poluição, por exemplo) ou positivas (como na produção de conhecimento, treinamento de mão de obra etc.).

Para além da sabedoria convencional, há razões políticas e estratégicas que fundamentam a existência de estatais, tais como a garantia do uso de determinados recursos naturais (minérios, petróleo, água etc.), o desenvolvimento de novas capacidades tecnológicas ou produtivas, a maior inserção internacional das economias, a garantia de acesso de serviços essenciais ao conjunto da população e a segurança nacional. Ao longo da história, foram recorrentes os episódios em que os investidores privados não garantiram a provisão adequada de infraestrutura e serviços de utilidade pública, os quais demandavam volumes elevados de investimentos, riscos operacionais e financeiros muito acima das alternativas e apresentavam, muitas vezes, retornos financeiros insuficientes. O critério da maximização do valor do acionista nem sempre convergiu com o interesse público em áreas complexas e vitais, como no caso da energia, em suas múltiplas modalidades de geração. 

Independentemente das razões, há evidências de que, nos países avançados, as estatais foram parte central na recuperação econômica no pós-segunda Guerra Mundial (e mesmo antes). Da mesma forma, têm sido importantes nas estratégias nacionais de desenvolvimento dos países periféricos. Por decorrência, em 1980, as estatais representavam, em média, 8% da produção nas economias avançadas e 15% nos países em desenvolvimento (Monitor Fiscal do FMI, abril de 2020, p. 47).  Tais proporções caíram com o advento das privatizações. Entretanto, no século XXI, as estatais ganharam um novo fôlego, dado o sucesso chinês e as recorrentes crises das economias ocidentais. O FMI estima que, atualmente, as estatais respondem por 55% dos investimentos em infraestrutura nos países emergentes e em desenvolvimento. Seus ativos atingem US$ 45 trilhões o que equivale a 20% do ativos totais das grandes empresas com atuação global. Há duas décadas, essa participação relativa era de 5%. 

Utilizando o critério de definição das estatais como sendo a participação de, ao menos, 20% no capital das empresas, o FMI identificou estatais não-financeiras estratégicas em vários países avançados, tais como: Alemanha (Volkswagen, Deutsche Telekom, Deutsche Post, Deutsche Bahn), França (Peugeot, Renault, Electricité de France, ENGIE, Orange), Itália (Enel S.p.A.; Eni S.p.A), Japão (Nippon Telegraph and Telephone), Noruega (Statoil ASA), Coreia do Sul (Korea Electric Power, Posco) e Europa (Airbus). Dentre os países emergentes, predominam as estatais chinesas (China Petrochemical, China National Petroleum, State Grid China, China State Construction Engineering, China Railway, China National Offshore Oil, dentre outras) e empresas de energia e recursos naturais de países como Brasil, Rússia, México, Tailândia, Malásia e Arábia Saudita.

O Banco Mundial indicou que as estatais seguem fundamentais para setores como geração de energia e finanças em países emergentes e em desenvolvimento, onde 90% das reservas e 55% da produção de óleo e gás são controlados por governos. Na composição dos índices setoriais do Morgan Stanley Capital International para países emergentes, elas respondem por 56% do segmento de utilidades públicas e 39% no setor de serviços financeiros. Um levantamento da OCDE, em 2018, indicava que, em média, as empresas estatais eram responsáveis por 40% da geração de energia em seus países membros. Já a International Energy Agency (IAE) estimava que, em 2019, os governos – diretamente ou por meio de empresas estatais – responderam por 36% dos investimentos totais no setor energético. 

O FMI (Monitor Fiscal, abril de 2020) calcula que 45% dos investimentos globais em todos os setores de infraestrutura provem de governos e estatais. Para o Fundo, as estatais tornaram-se importantes no mercado global de dívida corporativa e, em muitos casos, aproveitaram o ambiente de elevada liquidez e juros baixos para ampliar investimentos e internacionalizar suas operações. Desde 2008, entre 5% e 15% das aquisições internacionais de ativos produtivos se originam de empresas controladas por governos.

Com a pandemia da Covid 19, as estatais e o investimentos público ganharam importância para reanimar o setor privado. No Monitor Fiscal de outubro de 2020, a avalição empírica do Fundo sugeriu que, na média dos países avançados, emergentes e em desenvolvimento, para cada 1% de incremento nos investimentos públicos, gera-se 10% de novas inversões privadas e 1,2% adicional de emprego. Para cada USD 1 milhão investidos, poder-se-ia gerar de 2 a 8 novos postos de trabalho em setores tradicionais de infraestrutura; e de 5 a 14 novos postos em áreas como energias renováveis, construção de edificações mais eficientes e ambientalmente sustentáveis etc. O Brasil está na contramão das tendências globais?

Os técnicos do governo sugerem que a desestatização da Eletrobras poderá reduzir as tarifas ao consumidor final, ampliar empregos e investimentos. Especialistas e entidades setoriais criticam o irrealismo destas projeções, e lembram que a Eletrobras foi criada exatamente para enfrentar os problemas de desabastecimento de energia gerados pelo setor privado que, à época, predominava na geração e distribuição. No passado, os benefícios dos processos de privatização foram sobrestimados, e seus custos, subestimados. 

Na onda de privatizações entre os dos anos 1990 e 2000, houve a transferência de ativos públicos e de mercados consumidores em diversos setores, tais como transporte ferroviário e rodoviário, comunicações, energia e serviços financeiros. Em alguns casos, problemas como investimentos insuficientes, baixa qualidade dos serviços prestados e tarifas excessivamente caras diante do poder aquisitivo médio da população persistiram. Ademais, as novas empresas controladoras, usualmente holdings de capital aberto e formalmente privadas, eram, de fato controladas por empresas estatais de outros países. No setor de energia, alguns exemplos ilustram essa realidade: a Engie Brasil S. A. é controlada pela estatal francesa Engie; a EdP Energias do Brasil é controlada pela congênere portuguesa que, por sua vez, tem como acionista majoritária a China Three Gorges, estatal chinesa; a CPFL, anteriormente controlada pelo governo paulista, foi privatizada e adquirida por uma das maiores estatais chinesas deste segmento, a State Grid Corporation of China (SGCC); e a ISA CTEEP, que incorporou ativos da estatal paulista Companhia Energética de São Paulo (CESP), tem como acionista majoritária a estatal colombiana ISA. Desta forma, não se pode descartar que isso também ocorra no caso de eventual desestatização da Eletrobras. Vale dizer, a privatização nada mais seria do que uma nova estatização, só que sem as vantagens do controle nacional dos ativos produtivos e recursos naturais, o que se torna ainda mais crítico no contexto das mudanças climáticas.

Desde 2000, ampliou-se consideravelmente a reestatização de serviços de utilidade pública, locais ou nacionais, em áreas sensíveis, como saneamento, abastecimento de água, fornecimento de energia, e equipamentos de lazer, esporte, cultura, saúde e educação.

O levantamento realizado pelo Transnational Institute (TNI) – “Reclaiming Public Services” – identificou 835 destes eventos em 45 países e 1,6 mil municípios. Problemas como a baixa qualidade dos serviços prestados, preços excessivamente elevados e os níveis inadequados de investimentos foram recorrentes, tanto em países de alta renda, quando nos de renda média e baixa.

Em um momento em que o mundo revaloriza a ação estatal e o controle nacional de recursos naturais, o Brasil caminha no sentido contrário e abdica de graus de liberdade para conduzir seu próprio processo de desenvolvimento. Desde 2015, reformas que hoje podem ser consideradas anacrônicas e potencialmente ineficientes se sucedem com velocidade desproporcional ao debate racional sobre custos e benefícios de cada medida. A ideologia e os interesses empresariais específicos, mais do que a observação criteriosa da realidade, parecem conduzir tal processo. Pelo menos é isso o que sugere a economista Elena Landau, que foi responsável pelo programa de desestatização do governo Fernando Henrique Cardoso, e que segue como uma expoente na defesa das privatizações. Em recente entrevista ao jornal “O Estado de São Paulo” apontou para as fragilidades do projeto aprovado pelo Senado. 

“A MP da Eletrobras é um retrocesso … Acaba com a concorrência e a alocação eficiente de custos … E acho que estão subestimando o desestímulo que essa proposta traz para os investimentos futuros no setor. Todo o setor, a academia, os liberais, a esquerda, os funcionários, os consultores estavam contra. Só estavam a favor o governo, os lobistas interessados em reserva de mercado e gasodutos e Paulo Guedes, que quer receber uma estrelinha por ter privatizado uma estatal jogando todo o prejuízo para a sociedade.”

A contraposição entre Estados e Mercados é uma simplificação ideológica que não traduz a realidade das economias avançadas e emergentes mais dinâmicas. As empresas estatais podem ser ineficientes ou mesmo capturadas por interesses políticos, corporativos ou privados. Da mesma forma, grandes empresas privadas podem ter influência desproporcional na definição de políticas públicas que lhe beneficiam, em detrimento dos consumidores e contribuintes. Nos dois casos, a sociedade perde. Para resolver problemas de eficiência, transparência e governança não parece ser necessário acabar com os conglomerados privados nem, tampouco, abdicar do caráter estratégico das estatais. As experiências bem-sucedidas de desenvolvimento se caracterizam pela presença destes dois atores. Por isso, a realidade contemporânea está impondo uma releitura crítica sobre os resultados efetivos das políticas neoliberais. As principais economias avançadas e emergentes estão fazendo o dever de casa e realinhando interesses privados e públicos, tendo por norte a recuperação do dinamismo econômico e da coesão social. Infelizmente, tal tendência ainda não se materializou no Brasil. Seguimos na contramão da história. 

O que deixou o Brasil à beira de uma crise hídrica histórica?

A chegada do inverno no Brasil, a época mais seca do ano, pode também trazer dias mais quentes que o habitual para a estação. A combinação deve agravar a já crítica situação hídrica no país, que vê o volume dos reservatórios afundarem a níveis prévios à crise de 2015.

"Se a situação está grave neste momento é porque o verão, que é chuvoso, não foi chuvoso", afirma José Marengo, climatologista e coordenador-geral de pesquisa e desenvolvimento do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (Cemaden).

Há 91 anos não se via tão pouca água, diz o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE). Os danos não se restringem à geração de eletricidade nas usinas hidrelétricas, que contam atualmente com um volume médio útil de 54%, calculado pelo Operador Nacional do Sistema (ONS).

Na agricultura, o aumento em 7% da área plantada do milho, segundo tipo de grão mais cultivado no país, não foi suficiente para aliviar o peso da seca. A safra deve cair 6% em relação à anterior, com produção estimada em 96,4 milhões, prevê a Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) em seu último boletim.

Enquanto a pouca chuva preocupa no Sudeste, no Norte a população sofre com a maior cheia do rio Negro em 119 anos. Os dois eventos são considerados extremos climáticos – um cenário que não surpreende cientistas que estudam o tema. 

"O que estamos experimentando agora – muita chuva na Amazônia, verões com chuvas abaixo da média no Sudeste – são exemplos de extremos climáticos, que, de certa forma, são consequências de uma variabilidade muito irregular do clima. Uma consequência do aquecimento global", afirma Marengo.

Desde a Revolução Industrial, a temperatura média do planeta subiu 1 ºC devido, principalmente, à queima de combustíveis fósseis e à derrubada de florestas tropicais, como a Amazônia. A ciência indica que a crise hídrica atual é uma amostra do que poderá ser mais comum no futuro.

Efeito no bolso: energia mais cara e risco de racionamento 

Com forte dependência da água para gerar eletricidade, o Brasil pode sofrer mais solavancos em sua economia com a irregularidade das chuvas já no presente.

Juntas, as 162 estruturas que produzem energia hidrelétrica e que estão interligadas pelo ONS têm atualmente o volume útil preocupante de 54%, com situação mais crítica na bacia do rio Paraná. Essa região, que abrange os estados de Minas Gerais, Goiás, Mato Grosso do Sul, São Paulo e Paraná, está em alerta com alguns reservatórios quase vazios.

A usina de Itumbiara, por exemplo, a maior do sistema Furnas, entre as cidades de Itumbiara (GO) e Araporã (MG), tem apenas 9% do seu volume disponível. O mesmo é observado na usina de Marimbondo, a segunda maior do Furnas, e Água Vermelha, no interior paulista.

Sob pressão, Luiz Carlos Ciocchi, diretor-geral do ONS, tentou afastar o risco de racionamento em recente audiência pública na Câmara dos Deputados. Medidas estariam sendo adotadas para que não haja interrupções no abastecimento na estação seca, afirmou Ciocchi.

"O governo está colocando todas as usinas pra operar. Está adiando paradas para manutenção, maximizando a oferta de energia. Isso inclui a redução da vazão dos rios para que haja energia elétrica suficiente", avalia Nivalde de Castro, professor e coordenador do Grupo de Estudos do Setor Elétrico (Gesel) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), lembrando que a política de segurar água nos reservatórios afeta outros setores, como o transporte fluvial, pesca, abastecimento e qualidade de água para comunidades ribeirinhas.

Vinte anos depois da crise do apagão, quando a falta de chuvas e o baixo nível dos reservatórios provocaram blecautes no país, Castro espera que o drama não se repita. "O único elemento em comum com aquela época é que, ao longo do ano, o governo pode ter que adotar medida de restrição de consumo no horário de pico", pondera.

Em 2001, quando começaram as interrupções no abastecimento, a energia hidrelétrica era responsável por 95% da matriz brasileira. Atualmente, ela corresponde a 63,5%. Energia eólica vem em segundo lugar, com 11%; seguida pela gerada em usinas a gás, com 8,8%; biomassa (8,3%); óleo e diesel (2,5%); solar (2,5%); carvão (1,8%) e nuclear (1,2%).

Para o consumidor, a irregularidade do clima traz uma conta mais cara. Em maio, o regime de tarifa foi para o patamar mais alto, a chamada bandeira vermelha, o que representou uma alta de 5,37% na energia elétrica.

O que vem pela frente

A crise hídrica atual e seus impactos confirmam os prognósticos do Painel Intergovernamental das Mudanças Climáticas (IPCC), que deve finalizar em breve seu sexto relatório, com a participação de mais de 3 mil cientistas.

"Com as mudanças climáticas, esses eventos extremos, como o que estamos vivenciando agora, vão se tornar mais frequentes e com intensidades maiores", comenta Samuel Barreto, gerente de água da ONG The Nature Conservancy, fazendo referência ao trabalho do IPCC.

Outro exemplo vem do Pantanal, que teve mais de 30% de sua área afetada pelas queimadas no ano passado. Na região, o último verão, assim como os dois anteriores, foram mais secos que a média, aponta Marengo. "Será que os serviços de combate ao fogo estão preparados para enfrentar mais uma temporada com grande probabilidade de incêndios?", questiona.

A perda da vegetação nativa, ressalta Barreto, piora a situação. "Nesse contexto, as florestas cumprem um serviço importante. Elas ajudam a reter a água da chuva que infiltra no solo e nos lençóis freáticos. Isso atenua os picos de enchente e de seca", pontua.

Apesar das evidências que vêm da ciência do clima, a política ambiental brasileira insiste no retrocesso. "Em vez de proteger o meio ambiente, o governo favorece o desmatamento e queimadas pensando apenas no avanço da fronteira agrícola, do agrobusiness, um dos pilares de sustentação de Bolsonaro", critica Castro.


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