Governo e pandemia: os dados chocantes do descaso

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Após quatro meses de declaração de emergência nacional, apenas 40,1% do valor planejado no orçamento do governo federal para combater a pandemia do novo coronavírus foi de fato gasto: dos R$ 274 bilhões autorizados, somente R$ 110 bilhões foram pagos. A baixa execução dos valores orçamentários é sentida pela população, que, em grande parte, está sem acesso às políticas de enfrentamento à Covid-19.

Essa baixa execução do orçamento da União para garantia do bem-estar da população não é novidade. O governo federal vem há anos cortando despesas sociais e de garantia de direitos como consequência de uma política que prioriza metas fiscais às necessidades reais da população. Isso é a conclusão do relatório “Brasil com Baixa Imunidade: Balanço Geral da União 2019“, publicado pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) no mês passado. A debilidade de recursos para apoio à população e enfrentamento à pandemia seria só a confirmação de um diagnóstico anterior.

Analisando os gastos com o enfrentamento à pandemia

As políticas do governo federal de combate à Covid-19 estão concentradas em cinco ações, como pode ser observado na tabela 1. É importante ressaltar que a tabela não abrange o total de ações implementadas pelo governo: estão fora as medidas de adiamento ou redução do pagamento de impostos e o orçamento das estatais, o que inclui as importantes ações promovidas pelo BNDES, como as linhas de crédito para empresas.

Todas as ações orçamentárias do governo estão padecendo na execução: é feita a promessa de realização do gasto, porém ele não é realizado com celeridade. A população já sente isso na prática quando 10 milhões de pessoas ainda estão em análise para o recebimento do auxílio emergencial (ação 00S4). E quando as empresas estão se recusando a pagar os custos de demissão dos funcionários, ao mesmo tempo em que a União executou apenas 8,8% do planejado com os benefícios do Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda (ação 21C2), que compensa o trabalhador pela redução de jornada de trabalho ou suspensão do contrato. Resumindo: não há para onde correr. 

Para além das ações orçamentárias, é necessária uma análise mais transversal da alocação e execução orçamentárias do governo, principalmente em duas áreas que concentram recursos: gastos com saúde e transferências a estados e municípios.

Saúde: até a área mais fundamental está com pouca despesa

Foram alocados R$ 19,3 bilhões em créditos extraordinários para a Função Saúde, cujo gasto está na ação orçamentária 21C0. A maioria absoluta foi destinada ao Ministério da Saúde. Mas, R$ 389,4 milhões foram destinados ao Ministério da Educação, mais especificamente para hospitais universitários e para a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH), que faz a sua gestão. Este é só um exemplo de como as universidades brasileiras têm papel fundamental no combate à Covid-19.

Todavia, apenas 55% destes créditos extraordinários foram empenhados, ou seja, o governo já contratou o produto ou serviço, e 43% foram pagos. 

O recurso do Ministério da Saúde foi destinado para o programa de atenção especializada, por meio de duas unidades orçamentárias, a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) e o Fundo Nacional de Saúde.

À Fiocruz foram destinados R$ 477,7 milhões. Suas ações incluem a construção de centro hospitalar para pacientes graves em seu campus em Manguinhos (RJ). Ela também produz kits de diagnóstico pelo método PCR que o ministério distribui para todo o país, além de diversas outras ações, como campanhas de comunicação e disponibilização de informações confiáveis em seu site. A Fundação é denominada pela Organização Mundial de Saúde (OMS) como o laboratório de referência para Covid-19 na América Latina e colabora com as ações do estudo Solidariedade, coordenado pela OMS, e que visa encontrar soluções contra o novo coronavírus. Os recursos para a Fiocruz tiveram um bom nível de empenho (reserva de dinheiro para efetuar um pagamento planejado), de 73%. Porém, apenas 28% dos recursos foram pagos.

A maior parte dos recursos destinados à saúde, 96%, o que equivale a R$ 18,5 bilhões, foram para o Fundo Nacional de Saúde. Destes, R$ 8 bilhões foram investidos de forma direta pela esfera nacional; R$ 800 milhões foram transferidos para a Organização Panamericana de Saúde (Opas) e R$ 12 milhões para instituições privadas sem fins lucrativos. O restante (52%) foi transferido para os estados e municípios. A aplicação direta teve um nível de empenho muito baixo (38%), e de pagamento ainda menor (7%). Este baixo nível de execução pode ser explicado, em parte, pela dificuldade dese encontrar fornecedores, e também devido à escassez de produtos no mercado causada pela pandemia. Mas também pode ser um sinal de que o governo federal está de fato deixando o combate à Covid-19 para os estados e municípios.

Isto não é necessariamente um problema, pois a lógica do SUS é de descentralização, para que cada região possa atender melhor às suas especificidades. Todavia, em meio a uma crise sanitária de abrangência mundial, o governo federal deveria assumir a liderança e a coordenação, tanto de atividades logísticas quanto práticas clínicas baseadas em evidências científicas. 

Um bom exemplo dessa apatia do governo federal é o da execução orçamentária do recurso para os hospitais universitários citados anteriormente. No complexo hospitalar da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) foram empenhados apenas 9% e pagos 0,7%, dos R$ 43,5 milhões destinados a ele. Enquanto isso, o estado tem uma das situações mais preocupantes no país. Para a EBSERH, que cuida de hospitais universitários em todo território nacional, apesar de ter sido dotada com R$ 288,9 milhões, só foram empenhados 48% dos recursos e pagos 4%. 

Por fim, é importante ressaltar que mesmo em meio ao desgoverno federal, o Conselho Nacional de Saúde (CNS) continua exercendo seu papel de controle social e fiscalização. A sua Comissão de Financiamento e Orçamento publica semanalmente boletins com a execução orçamentária do recurso para a saúde. 

Estados e municípios: a linha de frente do combate à pandemia

A disputa entre o presidente Jair Bolsonaro e os governadores e prefeitos é um dos problemas centrais da luta brasileira contra o novo coronavírus. Essa disputa é refletida no orçamento da União destinado aos outros entes federativos, que não estão recebendo os recursos necessários ao enfrentamento à pandemia. A ação 00S3, que tem como objetivo assegurar os valores do repasse da União aos Fundos de Participação dos níveis subnacionais, está com apenas 12% de execução orçamentária, o que significa um repasse de R$ 1,93 bilhão.

Além da ação 00S3, as unidades federadas e as municipalidades estão recebendo recursos da União por outras ações orçamentárias, como, por exemplo, para compra de equipamentos de saúde e para os hospitais universitários, como registrado anteriormente. Existem ainda pagamentos menores referentes ao auxílio às instituições federais ligadas ao ensino e pesquisa. No total, segundo o portal Tesouro Transparente, até dia 24 de maio foram transferidos R$ 9,9 bilhões para os estados e municípios para o enfrentamento à pandemia, espalhados em diversas medidas provisórias e ações orçamentárias. Uma visão geral da alocação orçamentária total por região e estado pode ser vista na tabela abaixo.

Tabela 2. Transferências da União de recursos referentes ao enfrentamento da Covid-19, de março a 24 de maio, a estados e municípios e número de casos e óbitos, por região, valores pagos e correntes.

Ao analisarmos as transferências aos estados e municípios e compararmos com o número de casos e óbitos, podemos concluir, à primeira vista, que existe uma relação lógica entre os dois – as regiões que mais receberam recursos são aquelas com o maior número de óbitos, a ver, sudeste e nordeste. Existe, porém, um grande gargalo na região norte: ela possui número de óbitos num patamar parecido com o nordeste, mas um orçamento similar ao da região sul, estando muito atrás dos repasses para as regiões sudeste e nordeste. 

A distribuição entre os estados e municípios, até agora, estava organizada pela população e pela complexidade dos serviços de saúde oferecidos, contudo, a proposta de “Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus” destina 60% do recurso de acordo com as taxas de incidência da Covid-19. Esse programa já foi aprovado no legislativo e está aguardando sanção do presidente, que afirmou que o aprovará, mas deixou explícita a sua insatisfação, declarando ser o último apoio aos governadores, e que estes precisam “começar a abrir o mercado” para recuperar a economia. 

A avaliação do indicador “transferência por caso” revela com mais clareza a discrepância entre as regiões: enquanto sul e centro-oeste receberam cerca de R$ 25 mil por caso, o sudeste, o norte e o nordeste foram contemplados, em média, com R$ 9,6 mil por caso. 

Comparações entre estados também apontam algumas distorções relevantes. Na região nordeste, a Bahia recebeu a maior fatia dos recursos, apesar de estar em uma posição mais confortável em número de casos e óbitos quando comparado com os estados de Ceará e de Pernambuco. Note-se que o Ceará é o estado a contabilizar o maior número de mortos pela doença em 24 horas. 

Quando comparamos o Amazonas com Santa Catarina, os dois estados receberam da União valores muito similares, porém o primeiro tem 16 vezes mais óbitos que o segundo. Parece que a crise sanitária em Manaus, que assustou o Brasil inteiro no mês passado, não ensinou muitas lições ao governo brasileiro. 

Brasil com baixa imunidade para enfrentar a pandemia

Além de um olhar específico para a execução orçamentária voltada para a contenção da Covid-19, precisamos saber em que pé chegamos na crise. Esse foi o objetivo central do “Balanço Geral da União 2019“, publicação recentemente lançada pelo Inesc. O estudo concluiu que, devido a anos de austeridade fiscal, que levaram a cortes principalmente em gastos sociais não obrigatórios, chegamos fragilizados para enfrentar o novo coronavírus, sem a estrutura de políticas públicas necessárias para apoiarmos uma sociedade que vivencia a maior confluência de crises, econômica, política e sanitária, dos últimos tempos. 

A área de saúde, por motivos evidentes, ganhou destaque no relatório. Os gastos com a área estão praticamente estagnados desde 2014, o que significa uma queda relativa, uma vez que a população cresceu em 7 milhões nesse período. Ademais, devido ao Teto de Gastos, a Saúde perdeu R$ 20 bilhões em 2019, segundo dados do Conselho Nacional de Saúde. A crise provocada pela Covid-19, nesse sentido, deixa expostas as mazelas de um setor cronicamente subfinanciado, que já não conseguia atender às demandas da população antes da crise.

O relatório vai além da área de saúde, com exemplos da “baixa imunidade” em outros setores sociais.  Assim, por exemplo, o desmonte das políticas para as mulheres tem como consequência a falta de preparo dos poderes públicos em dar respostas tempestivas ao aumento da violência doméstica decorrente do isolamento social. Os gastos das políticas para as mulheres caíram 75% em termos reais entre 2014 e 2019. O desmonte da institucionalidade voltada para a pesquisa, por sua vez, dificulta inovar e encontrar a vacina e os medicamentos para a Covid-19: o orçamento da Capes caiu pela metade entre 2015 e 2019, passando de R$ 9,6 milhões para R$ 4,4 milhões.

Teto de gastos

Diante desse cenário de baixa imunidade e corte de gastos, e projetando o esforço necessário para o enfrentamento das crises econômica e social que virão no pós-pandemia, a Coalizão Direitos Valem Mais, que reúne 192 organizações e redes de sociedade civil – entre elas o Inesc, Conselhos Nacionais de Direitos, entidades sindicais e instituições acadêmicas, apresentou à Ministra do Supremo Tribunal Federal (STF), Rosa Weber, um pedido de suspensão imediata do Teto de Gastos. O Teto é considerado por muitos especialistas a regra fiscal mais recessiva do mundo, por estancar por vinte anos a maior parte dos gastos do governo federal, deixando o Estado sem os recursos necessários para enfrentar uma crise econômica que já assombra o Brasil há sete anos, desde 2014.

A partir do documento da Coalizão, a Ministra fez perguntas sobre os efeitos da emenda nos gastos sociais, que foram respondidas pelas organizações da sociedade civil por escrito. A Coalizão apresentou ao STF um documento que contém não somente argumentos baseados em dados rigorosos aos questionamentos de Rosa Weber, mas também detalhada análise dos efeitos do Teto de Gastos em diversas áreas. Além disso, o texto reúne evidências jurídicas, sociais e econômicas para o fim da Emenda bem como alternativas concretas para que o Estado brasileiro supere o quadro de acentuado subfinanciamento das políticas públicas. O documento, que foi baseado, entre outras fontes, no relatório do Inesc, pode ser acessado aqui. 

Momento errado

Quem vê o noticiário pode pensar que a pandemia do novo coronavírus está vivendo dois momentos diferentes ao mesmo tempo no Brasil.

Um é o drástico momento de ver que a doença continua matando cada vez mais gente. É o que apontam os recordes sucessivos de casos e mortes por covid-19 divulgados pelo Ministério da Saúde nos últimos dias. O Brasil já é o segundo país em casos, com mais de meio milhão, e o terceiro em mortes, que passam de 30 mil. O outro, é o momento de achar que o pior já passou, que a pandemia parece já estar sob controle, a julgar pelos vários Estados brasileiros que estão flexibilizando suas quarentenas.

É verdade que muitos países também estão seguindo, ou já seguiram, o caminho da flexibilização das medidas de isolamento.

Mas a grande maioria desses países só adotou medidas de flexibilização depois que o número de casos novos e mortes começou a cair, explica o epidemiologista Antonio Moura da Silva, professor do departamento de Saúde Pública da Universidade Federal do Maranhão (UFMA) — países como China, Alemanha, Reino Unido, Itália, Espanha e França.

O Brasil está flexibilizando a quarentena enquanto os números ainda estão aumentando e sem saber se a pandemia já chegou ao pico. "É uma insanidade", diz Silva.

A Organização Mundial da Saúde (OMS) recomenda seis critérios para flexibilizar o isolamento social. Mas o Brasil ainda não atende alguns deles.

Os novos casos devem ser esporádicos e concentrados em certos lugares — e em um nível que não sobrecarregue o sistema de saúde.

Um país também deve fazer testes em massa para identificar os casos e seus contatos, e isolar e tratar a todos.

É preciso proteger especialmente locais mais vulneráveis a surtos, como favelas, por exemplo, e tomar medidas para reduzir o risco de transmissão do vírus em locais de trabalho.

E também tentar impedir a importação e exportação de casos e garantir que a população esteja consciente e comprometida com as ações de combate à pandemia.

A Escola de Governança Blavatnik, da Universidade de Oxford, no Reino Unido, avalia 170 países em quatro destes critérios — ficam de fora a prevenção no trabalho e em lugares mais vulneráveis — e dá uma nota entre 0 e 1 para cada país.

Quanto mais longe da nota 1, menos preparado um país está para flexibilizar o distanciamento social. A nota do Brasil neste momento é 0,6.

O país vai bem em dois critérios: a prevenção de casos importados e exportados, porque as fronteiras estão fechadas, e a conscientização da população, ainda que o isolamento tenha deixado a desejar.

O problema são a explosão de novos casos e mortes e a falta de uma política nacional de testagem, investigação de contágios e isolamento de casos.

Beatriz Kira, uma das pesquisadoras de Oxford responsável pelo estudo, destaca que quase todos os países não atendem os critérios avaliados — só a Nova Zelândia recebeu a nota máxima —, e que muitos estão flexibilizando seus isolamentos mesmo assim. "É uma escolha difícil. É preciso considerar muitas variáveis, como o impacto sobre o sistema de saúde, a educação das crianças, a economia, a saúde mental das pessoas", diz Kira.

Mas um dos primeiros critérios levados em conta para relaxar as quarentena é um país ter passado do auge da pandemia, e não há indícios de que o Brasil tenha chegado ao pico, afirma a pesquisadora. "O que também diferencia o Brasil dos outros países é que seu número de novos casos e mortes continua batendo recordes."

Taxa de contágio está acima do que deveria

O epidemiologista Antonio Moura da Silva diz que alguns objetivos deveriam ser atingidos antes de o país flexibilizar o distanciamento social.

Um deles é ter uma ocupação dos leitos de unidades de tratamento intensivo (UTI) de no máximo 70%, para haver alguma folga que dê conta de um aumento súbito de novas infecções.

Outro é a curva de novos casos estar caindo há 14 dias, tempo suficiente para saber essa tendência é temporária ou não. E uma taxa de contágio (R0) abaixo de 1, também por duas semanas.

Esse índice, o R0, indica quantas pessoas alguém que tem o vírus pode infectar e é fundamental porque, quando fica menor do que 1, o número de novos casos para de crescer e começa a cair. O isolamento social é uma as formas mais eficazes de conseguir isso.

No entanto, a taxa de todos os Estados brasileiros, calculadas pela Universidade Johns Hopkins, ainda estão acima deste patamar, aponta Fernando Spilki, presidente da Sociedade Brasileira de Virologia (SBV). "A Alemanha adotou uma taxa de 0,7 para a maioria das regiões que fizeram a reabertura, por exemplo. Aqui, não estamos usando esse critério", diz Spilki.

Para o virologista, o parâmetro mais comum no Brasil é a lotação das UTIs, mas isso dá só uma visão de curto prazo da pandemia e não permite saber se ela está sob controle. "A gente não consegue saber o que vai acontecer na próxima semana ou daqui a 15 dias. A taxa de contágio permite fazer isso."

Pandemia mais longa e com mais prejuízos

O desencontro das mensagens dos governos estaduais e municipais, que implantaram as quarentenas, e o governo federal, que foi contra essas medidas, prejudicaram a adesão ao isolamento no Brasil, que não foi suficiente para reduzir a taxa de contágio a índices satisfatórios.

Os casos continuaram a subir. Mas também aumentou a pressão popular para o retorno a normalidade com reabertura do comércio — sem nunca ter fechado de fato.

Por isso, os Estados e municípios agora cedem a esses apelos, avaliam os especialistas, mesmo em condições bem desfavoráveis, e isso deve agravar ainda mais os impactos da pandemia.

O surto no Brasil, que já é mais longo do que o de outros países, deve se prolongar ainda mais, diz Fernando Spilki. "Isso vai gerar um prejuízo econômico ainda maior, porque vamos reabrir, ter novos surtos e ter de fechar tudo outra vez onde isso acontecer", afirma o presidente da SBV.

"É uma aposta e que provavelmente vai dar errado, e o número de novos casos e mortes vai aumentar", diz Antonio Moura da Silva, da UFMA.

O médico Bharat Pankhania, professor palestrante da Escola de Medicina da Universidade de Exeter, no Reino Unido, especializado em controle de doenças infecciosas, critica a opção de reabrir a economia no Brasil enquanto o vírus ainda circula amplamente. "As pessoas vão ser infectadas, e os governantes serão responsáveis pelos brasileiros que vão morrer por causa disso", diz Pankhania, que defende que quem puder se mantenha isolado.

"As pessoas podem tomar precauções individualmente, mas essa responsabilidade também é dos empregadores. É uma decisão pode ser feita em todos os níveis."

Mesmo assim, reconhece o médico, a parcela da população mais pobre fica mais vulnerável: "Assim como aqueles que seguem um líder que está errado cegamente".

Análise

Bolsonaro não consegue apenas lamentar os óbitos por covid-19. O instinto de sobrevivência do presidente brota de suas entranhas e irrompe pela boca, impedindo-o de fazer um comentário em que simplesmente transmita empatia. "A gente lamenta todos os mortos, mas é o destino de todo mundo." Foi assim que ele respondeu a um convite de um de seus apoiadores para enviar uma mensagem de conforto aos familiares das vítimas do coronavírus, no último dia 2, na porta do Palácio da Alvorada.

O número de mortes registradas em 24 horas pela doença bateu novo recorde hoje: 1.262. Até agora, foram 31.199 óbitos oficiais – considerando que o número é apenas uma amostra da realidade devido à subnotificação.

Focado em si mesmo, ele trata a tragédia como se fosse algo natural – menosprezo que é fruto de uma narrativa que buscar terceirizar sua responsabilidade. Por que se elas acontecem de qualquer forma, como ele prega, nada que o mandatário faça pode interferir no curso natural da doença, correto?

Não é a primeira vez que ele faz um "lamento condicionado", com um porém. O que prova não ser descuido, mas método.

"Vão morrer alguns [idosos e pessoas mais vulneráveis] pelo vírus? Sim, vão morrer. Se tiver um com deficiência, pegou no contrapé, eu lamento", disse ao apresentador Ratinho, no SBT, no dia 20 de março.

"Infelizmente algumas mortes terão. Paciência, acontece, e vamos tocar o barco. As consequências, depois dessas medidas equivocadas, vão ser muito mais danosas do que o próprio vírus", afirmou em 27 de março ao jornalista José Luiz Datena, na Bandeirantes.

"Vamos enfrentar o vírus com a realidade. É a vida. Todos nós iremos morrer um dia", disse no dia 29 de março, após ter provocado uma aglomeração em uma caminhada com apoiadores no Distrito Federal.

Esse comportamento do "morrer faz parte" ganhou espaço em veículos de comunicação de todo o mundo quando, em 28 de abril, ao ser questionado sobre o fato de o Brasil ter superado a China em número de mortos por Covid-19, debochou:

"E daí? Lamento. Quer que eu faça o quê? Eu sou Messias, mas não faço milagre." Enquanto isso, sua claque ria em frente ao Alvorada.

A partir daí, foi só ladeira abaixo:

"O Brasil está quebrando. E depois de quebrar, não é como alguns dizem, 'a economia recupera'. Não recupera. Vamos ser fadados a viver em um país de miseráveis, como tem alguns países da África Subsaariana. Está morrendo gente? Tá. Lamento? Lamento, lamento. Mas vai morrer muito, muito, mas muito mais se a economia continuar sendo destroçada por essas medidas [de isolamento social]", afirmou no dia 14 de maio.

Não duvido que o presidente lamente.

Lamenta que governadores e prefeitos não tenham seguido suas ordens para a reabertura da economia.

Lamenta que o Supremo Tribunal Federal e o Congresso Nacional não permitam que (nem sempre) ele faça tudo o que quiser com a coisa pública.

Lamenta que, apesar de sua campanha pelo uso amplo do "elixir mágico", médicos e cientistas continuam avisando a população de que não há provas de eficácia da cloroquina e que o melhor remédio ainda é o isolamento.

Lamenta que a porcentagem terraplanista de brasileiros é pequena e que, apesar do ambiente de ampla desinformação, uma grande maioria ainda prefere ouvir pessoas que estudaram anos para entender o que fazer diante de uma pandemia assassina do que dar ouvidos ao presidente e seus aliados, que tiraram sua especialização em infectologia pela Universidade do WhatsApp.

Bolsonaro segue apostando que dezenas de milhares de mortes irão impactar menos no povão do que milhões de desempregados e, ao invés de agir como um líder que articula a nação para atravessar um momento sombrio, alia-se ao vírus. Sua maior preocupação não é o colapso do sistema de saúde, decorrência de um tsunami de casos de covid, mas transferir a culpa pela queda no PIB pensando em 2022.

Muitos dirão que lamentam ter um presidente assim. Mas, infelizmente, lamentar não basta.